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【培训干货分享】国家发展改革委投资司投融资处李泽正博士:PPP政策体系逐步完善,落地项目不断增多,蕴含大量投资机会

2017-05-10

2017年4月12日至13日,澳门新葡亰网址大全在北京举办“保险资金参与PPP专题研讨暨实践培训会”专题培训。以下内容根据授课嘉宾的讲话整理,不代表新葡亰与所在单位。

一、PPP在中国的发展稳步推进

我国PPP模式始于上个世纪80年代,广东沙角B电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目,总投资40亿港元,对我国PPP模式发展具有标志性意义。1994年原国家计委选取了广西来宾B电厂、成都第六自来水厂等5个项目,开展BOT模式试点,取得了积极成效。1994年因此被认为是我国PPP的开元之年,这个时期PPP模式主要是以吸引外资为目的,行业也主要集中在交通和能源。2000年以后,社会资本方逐渐由外资企业扩展到民营企业,行业也逐步拓展到市政领域。2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》(建设部2004年第126号令),明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理,市政领域PPP得到了进一步规范和发展。据统计,2014年之前,全国共实施3000多个特许经营项目,大多集中在高速公路、桥隧、轨道交通、污水垃圾处理等使用者付费的领域。

 

2014年以来,适应新的投融资体制改革要求,国家发展改革委报请国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》(国发[2014]60号文),首次在国务院文件中系统阐述了PPP模式,PPP模式进入新的发展阶段,一方面在医疗、养老等公建公营领域,开始引入政府购买服务模式,另一方面国有企业开始参与PPP项目。

 

从2014年至今年一季度,全国共有2579个PPP项目落地,总规模为4.2万亿元。其中2016年以来落地的PPP项目2004个,总金额为3.2万亿元,可以看出,PPP项目落地速度不断加快。从区域看,河北、四川、云南、浙江、山东、贵州等的项目相对较多。从社会资本中标看,建筑承包商是项目中标数量最多的机构,其次是其他类型投资机构和金融机构。从期限分布上看,10至20年占比最高,达到30%,其次是20至30年的项目,数量占比达到25%。从国有企业和民营企业分布看,项目数量国有企业和民营企业各占50%,投资规模国有企业占比高达73%,民营企业仅占27%。国有企业中标的大项目较多。

二、PPP实施流程分为项目储备、项目论证、社会资本方选择和项目实行四个阶段

项目储备阶段要加强规划政策引导,完善PPP项目库,纳入年度实施计划、确定实施机构和政府出资人代表。在这个阶段要把握好PPP项目的核心要义,政府和社会资本方要平等协商,长期合作,并以利益共享和风险共担为原则。选择好的项目要以规模适度、收益稳定、条件成熟等为标准。

 

项目论证阶段包括编制PPP项目实施方案,项目审批、核准或备案、PPP项目实施方案审查审批和起草合同草案。编制实施方案时,要灵活运用各类PPP模式。从最广泛的意义上来说,PPP可以覆盖所有类型的公共部门和私营部门合作,要根据不同行业、不同地区、不同项目特点,设计出最具针对性的PPP模式。要建立健全PPP项目联审机制,充分发挥部门合力,共同推进PPP项目实施。

 

社会资本方选择时要鼓励采取招投标方式,依法通过公开招标、邀请招标等方式,公平择优选择社会资本作为合作伙伴。同时吸引民营资本的参与,在PPP项目中推动混合所有制,充分发挥各类投资主体的优势,把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来。在签订规范的合同文本时,要建立互信、保障各方的权益、明确出现分歧时争议解决方式等。

 

最后是项目实行阶段包括:项目企业设立、项目法人变更、项目融资及建设、运营绩效评价、项目移交和评价。项目实行阶段要精心确定项目融资方案,因为PPP项目收益稳定风险较小,要充分利用各类金融产品设计出既适合PPP项目特点又能降低融资成本的方案。建立合理的投融资回报机制,充分挖掘PPP项目的商业价值,提高资金使用效率,建立健全的退出机制。

三、PPP政策体系逐步完善,落地项目不断增多,蕴含大量投资机会

党中央、国务院层面的PPP政策主要有三个,其中《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》明确鼓励政府和社会资本合作,通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域,扩大公共产品和服务供给。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《国务院关于创新投融资机制鼓励社会投资的引导意见》首次以国务院文件系统阐述了PPP模式,包括建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制;在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式;规范合作关系保障各方利益;健全风险防范和监督机制;健全退出机制等。

 

为落实党中央和国务院文件要求,国家发展改革委从顶层设计、行业规范、项目推动、资金支撑和创新工作等方面出台了一系列政策文件,如《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的引导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》、《国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》、《国家发展改革委关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》、《国家发展改革委 财政部关于运用政府投资支撑社会投资项目的通知》、《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》、《国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支撑政府和社会资本合作有关工作的通知》等。这些政策文件为完善PPP政策体系、促进PPP项目规范发展起到了重要作用。

 

此外,国家发展改革委会同有关部门、单位,多措并举共同推广PPP模式。一是推动项目落地。建立首个国家部委层面的PPP项目库,先后向社会公开推介了三批PPP项目,共3764个、总投资约6.4万亿元。二是开展创新工作。联合住建部推动中小城市PPP创新工作,联合国开行、建设银行帮助辽宁省开展PPP创新工作。三是加大资金支撑力度。通过安排PPP前期费、专项建设基金等,支撑PPP项目顺利实施。四是联合证监会推动PPP资产证券化,依托资本市场,丰富PPP项目融资渠道和退出机制。五是在“一带一路”中推广PPP模式。会同外交部、环保部等十多个部门建立“一带一路”PPP工作机制,征集“一带一路”PPP项目典型案例,建立PPP国际专家库等。六是加强国际交流合作。与联合国欧洲经济委员会、世界银行、亚洲开发银行、英国财政部、澳大利亚维多利亚州等建立了PPP合作机制。七是加强理论研究。建立了PPP专家库,纳入三百多名高水平专家;与建设银行、中国人保等开展PPP投融资课题研究等。此外,国家发展改革委在推动铁路、水利、能源等领域重点示范项目,积极鼓励和引导民间资本参与PPP等方面做了大量工作。

 

总的来说,我国PPP模式发展前景光明,落地项目也将不断增多,其中蕴含了大量的投资机会。希翼包括保险机构在内的金融机构加大对PPP项目的关注和投资力度,共同推动我国PPP模式持续健康发展。 


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